Инспекция по труду

Унифицированная и объединенная система увеличивает открытые перед правительством возможности предупреждения профессиональных опасностей и правовой защиты рабочих.

В 1975 году Франция объединила основные инспекционные службы. Весь межминистерский орган, созданный таким образом, руководствовался идентичными условиями функционирования, подчиняясь Министерству труда. В 1975 году Соединенное Королевство также решило сгруппировать свои инспекции по безопасности и гигиене труда (в стране было несколько отдельных служб, подчинявшихся пяти министерствам) под контролем Исполнительного органа по гигиене и безопасности труда (Health and Safety Executive). С созданием этого Исполнительного органа Заводская инспекция (Factory Inspectorate), другие инспекционные службы (и, последовательно, даже те, что отвечали за разработку морских нефтяных и газовых месторождений и общественный транспорт), Служба медицинского консультирования по вопросам занятости (Employment Medical Advisory Service), и другие официальные органы, выполняющие работу по профилактике, стали частью единого института, подчиняющегося единственному министерству, Департаменту занятости. (Однако этот Департамент в 1995 году был распущен, и сейчас инспекция по труду подчиняется Департаменту окружающей среды. Эта тенденция может также наблюдаться и в других странах, например, в Германии.) Стремление к координации усилий по профилактике и улучшению условий труда перед лицом возрастающей сложности законодательства так же привело другие страны к возложению функций надзора за эффектом применения законов о защите труда на единый инспекционный орган, обычно подчиняющийся министерству труда.

Компетенция с точки зрения целей инспекции
Служба инспекции по труду несет ответственность за обеспечение гарантий того, что положения законодательства соблюдаются во многих сферах: в сфере безопасности и гигиены труда, в сфере условий труда, в сфере заработной платы и в сфере трудовых отношений.

В некоторых странах, например, в Бельгии, Италии и Соединенном Королевстве, инспекционная система включает в себя службы, специализированные в соответствии с целями инспекции. В Бельгии существуют следующие службы: техническая инспекция по профилактике и безопасности на предприятии, медицинская инспекция, занимающаяся вопросами здоровья и гигиены, инспекция по вопросами социального законодательства, занимающаяся условиями занятости (зарплатой, рабочим временем и т.п.), инспекция по надзору за выплатой социальных пособий (contributions), и должностные лица, занимающиеся вопросами трудовых отношений. В системе такого типа все службы, несмотря на то, что они специализируются в конкретных областях, несут общую ответственность за все сектора экономики.

Специализация инспекторов по труду - это попытка среагировать на возрастающую сложность задач, стоящих перед инспекцией. Защитники специализации утверждают, что инспектор не может обладать достаточными знаниями, для того чтобы иметь дело со всеми проблемами защиты рабочих. В некоторых странах специализация такова, что условия труда, в широком смысле слова, могут быть сферой деятельности четырех или пяти типов инспекций на одном и том же предприятии.

Однако другие страны имеют единую систему, в рамках которой служащие несут ответственность за все вопросы, относящиеся к инспекции по труду. Такова ситуация, например, в Австрии, Германии и франкоговорящих странах Африки. Последние, по очевидным причинам, не прибегли к дорогостоящей организации нескольких специализированных органов и, таким образом, имеют единую инспекцию, подчиняющуюся министерству труда. В таких случаях инспекция отвечает за все проблемы, которые должны быть решены на предприятии, а инспектор или контролер является единственным представителем министерства, который имеет дело с этими проблемами.

Такая система обладает преимуществом предоставления инспекторам всестороннего взгляда на проблемы в сфере труда, которые часто взаимозависимы. Это позволяет избежать «размножения» инспекций и недостаточной согласованности в их действиях. Интерес вызывает вопрос, насколько инспектора могут выполнять столь интенсивную программу в предвидении возрастания сложности правовых и технических проблем.

Существует промежуточное решение, заключающееся в системе, в рамках которой инспектора по труду несут ответственность во многих сферах деятельности, но обладают достаточными техническими знаниями для распознавания опасных ситуаций и привлекают специалистов по медицине, инжинирингу и химии, как предусмотрено Конвенцией № 81. Такова ситуация во Франции. Другим примером может служить Соединенное Королевство, где генеральные инспектора по безопасности и гигиене труда при возникновении проблем приглашают инспекторов, являющихся специалистами в конкретных областях техники (электротехнике, химии, атомной энергии). Таким образом, инспекция по труду проявляет тенденцию к превращению в мультидисциплинарную службу. В Дании и других скандинавских странах, а также в Нидерландах она действительно стала мультидисциплинарной. Теперь районные инспекционные команды (бригады) состоят из инспекторов (которые получили техническую подготовку), инженеров, врачей, психологов, юристов и эргономистов. Внедрение мультидисциплинарных команд позволяет координаторам получать общее представление о различных аспектах условий труда и основывать свои решения на синтезе высказанных мнений. Стоимость такой организации высока, но она очень эффективна при условии, что работа разных специалистов достаточно согласована.

Объединение имеющихся инспекционных служб в ряде стран или, по крайней мере, более тесная координация их деятельности могут быть объяснены тесными взаимосвязями между различными аспектами условий труда. Такие меры удовлетворяют желаниям как должностных лиц, ответственных за надзор, так и рабочих, и профсоюзов. Рабочие, борющиеся с трудностями, не понимают, почему они должны вступать с контакт с несколькими чиновниками, каждый из которых несет ответственность за разные аспекты проблемы, и неоднократно объяснять возникшую ситуацию, возможно с большой потерей рабочего времени. Заботой профсоюзов является повышение эффективности инспекции по труду и содействие контактам между инспекцией и членами союза.

Функции местных сообществ
Некоторые государства все еще привлекают местные сообщества либо для оказания помощи инспекторам по труду при выполнении ими своих обязанностей, либо для выполнения инспекционных функций вместо государственных служб.

Например, в Швеции Акт о рабочей среде (Working Environment Act) от 19 декабря 1977 года возлагает правоприменение его положений и выпущенных в связи с ним обязательных постановлений на Совет по защите рабочих (Workers' Protection Board) и службу инспекции по труду, под надзором и руководством этого Совета. Акт призывает каждую общину, консультируясь со службой инспекции по труду, назначить одного или более служащих по надзору для оказания содействия инспекционной службе в выполнении поставленных перед ней задач. Такое содействие обычно осуществляется в форме надзора за предприятиями, на которых занято менее десяти человек и не используется машинное оборудование. Все общины должны представлять в инспекционную службу ежегодный отчет о методах осуществления этого надзора.

Только в Италии закон от 23 декабря 1978 года о реформе системы здравоохранения (health system) децентрализовал ответственность за общественное здравоохранение, включая гигиену и безопасность труда, и передал ее региональным и местным органам здравоохранения. Местные учреждения здравоохранения, назначенные общественными органами, занимаются всеми вопросами, относящимися к сфере общественного здравоохранения: управлением больницами, организацией местных услуг здравоохранения, безопасностью и гигиеной на предприятиях, и т.п. Таким образом, эта реформа отозвала у службы инспекции по труду (государственной службы, подчиняющейся Министерству труда) те функции, для выполнения которых она первоначально создавалась.

Передача функций, в прошлом выполнявшихся службой инспекции по труду, в сфере безопасности и гигиены труда местным учреждениям здравоохранения привела к созданию двух служб инспекции по труду. Одна из них подчиняется Министерству труда, продолжающему надзор за применением социальных законов и постановлений (например, за заработной платой, рабочим временем, оплачиваемыми отпусками и т.п.) и выполняющему несколько задач, связанных с безопасностью и гигиеной труда (подтверждение наличия ионизирующего излучения, надзор за железными дорогами в сотрудничестве с должностными лицами железнодорожного ведомства и т.п.). Другая несет ответственность за большинство вопросов в сфере безопасности и гигиены труда, является неотъемлемой частью Национальной службы здравоохранения (National Health Service) и базируется на муниципальных органах, а именно на местных учреждениях здравоохранения.

В Уганде основная тенденция децентрализации также поставила инспекторов по труду, хотя и не заводских инспекторов, в прямое подчинение местным (районным) властям. Однако эти немногочисленные примеры представляют собой исключения и не являются правилом. Они также вызывают серьезные сомнения по поводу их совместимости с важными стандартами в соответствующих конвенциях МОТ (а именно, Конвенции № 81, Статьей 4), которые оговаривают в качестве особого условия, что инспекции по труду должны подчиняться центральной власти.

Инспекция по труду на горнодобывающих предприятиях
Почти все страны с горнодобывающей промышленностью имеют инспекционную систему для этой отрасли, основанную на системе, которая функционировала в течение нескольких поколений в старых угледобывающих странах Европы - Бельгии, Франции, Федеративной Республике Германии и Соединенном Королевстве.

Существующие системы обладают двумя общими характеристиками. В то время как надзор за условиями труда на поверхности остается в компетенции инспекции по труду, инспекция безопасности и гигиены труда под землей, за исключением нескольких стран (например, Мексики), является сферой ответственности горных инженеров, которые образуют специальный орган. Далее, все эти системы, более или менее тесно и с разными полномочиями, связывают шахтерских делегатов с инспекционными проверками на предприятиях (рабочих участках).

Полномочия и обязанности инспекторов по труду

Полномочия

Право свободного входа и расследования
Первым полномочием инспектора, без которого, очевидно, инспекционные проверки были бы незначительными, это - полномочие посещать предприятия. Положения Конвенции № 81 (повторяющиеся в Конвенции № 129, которая применяется в сельском хозяйстве) относительно этого полномочия сформулированы следующим образом:

Инспектора по труду, при условии наличия у них должных удостоверений, должны иметь возможность:

(1) свободно и без предварительного уведомления в любое время дня и ночи входить на любое предприятие (рабочее место), подлежащее проверке;
(2) входить днем в любое помещение, которое они, по обоснованной причине, могут считать подлежащим проверке.

Во время составления международных стандартов было много возражений по поводу установления права входа на предприятия (рабочие места). Также не было недостатка в препятствиях включению этого права в национальные законы. В частности, доказывалось, что это является неприемлемым нарушением права собственности. Возможность входа в учреждения (на предприятия) в любое время была предметом особого сопротивления. Однако достаточно очевидно, что инспектора могут установить факт незаконной занятости рабочих, там, где она существует, только проводя проверки в необычное время. На практике, право входа является типичным для всех стран с инспекционной службой.

Этот вопрос (и другие вопросы, относящиеся к полномочиям инспекторов) снова стали предметом напряженных споров на Сессии Международной конференции труда в 1995 году. На Сессии рассматривались вопросы инспекции по труду в секторе некоммерческих услуг. Конференция утвердила «Протокол распространения Конвенции № 81» на этот сектор экономики и по существу снова подтвердила основные полномочия инспекторов, хотя и позволила некоторые исключения и ограничения (например, в связи с интересами национальной безопасности или конкретной острой оперативной необходимостью) для предприятий, находящихся в ведении вооруженных сил, полиции, тюремных учреждений, пожарных и других спасательных служб, и т.п. (см. Статьи 2-4 Протокола 1995 года в МОТ 1996).

По конвенциям № 81 и № 129 инспектора должны быть уполномочены «осуществлять любые обследования, проверки или расследования, которые они считают необходимыми для того, чтобы убедиться, что положения законодательства строго соблюдаются». Говоря словами двух этих документов, это подразумевает право проводить, в одиночку или в присутствии свидетелей, допрос работодателя или работников, право требовать предъявления любых книг, регистров или других документов, ведение которых предписано национальными законами или постановлениями, и право брать образцы для проведения анализа. Обычно эти права признаются, хотя в некоторых странах могут быть наложены ограничения на изучение (consultation) финансовых документов.

Таким образом, кажется, что, за редким исключением, полномочия надзора, данные инспекторам, принимаются и более не сталкиваются с вялым сопротивлением (flat opposition). Возможность позвонить в полицию, которая предусматривается большинством законов, несомненно, является достаточным средством устрашения при условии, что для этого создана эффективная процедура взаимодействия между различными заинтересованными министерствами.

Эти полномочия, конечно, обладают той же ограниченностью, что и другие. При беспорядочном и неумелом использовании они могут, в конечном счете, привести к результату, противоположному желаемому. Эти права предоставлены инспекторам для того, чтобы они могли их разумно осуществлять. А, как показывает опыт, их способность поступать именно так в большой степени зависит от качества их подготовки.

Полномочия выдачи предписаний
Конвенция № 81 гласит, что «Инспектора по труду должны быть уполномочены предпринимать шаги с целью устранения недостатков, наблюдающихся на предприятии, оборудования (layout) или методов работы, которые они, по обоснованной причине, считают создающими угрозу для здоровья или безопасности рабочих». Это положение, почти дословно, повторяется в Конвенции № 129, которая также охватывает вопросы применения опасных веществ из-за, несомненно, растущего широкого распространения использования химикатов в сельском хозяйстве.

Если бы инспекция по труду была лишена средств исправления незаконных ситуаций, обнаруженных на предприятиях, то ее эффективность, совершенно очевидно, была бы ограниченной. В значительной степени, именно реальный масштаб этих полномочий, способ их осуществления и последствия предупреждений и приказов делают возможным измерение эффективности работы инспекционных служб.

Хотя обе конвенции, так же, как и Протокол, подчеркивают важность, в принципе, полномочий выдачи предписаний, они оставляют правительствам определенную свободу действий. После формулирования положения о том, что инспектора «должны быть уполномочены отдавать приказы, или обладать отданными приказами», которые требуют принятия необходимых мер, внесения изменений в течение определенного (конкретного) ограниченного периода времени, или мер с силой немедленного исполнения (measures with immediate executory force), в них говорится, что там, где эти процедуры несовместимы с административной или юридической практикой государства, инспектора могут «обратиться к компетентным органам власти за выпуском подобного приказа или за инициированием мер с силой немедленного исполнения». Необходимо было принять во внимание невозможность, по конституциям некоторых государств, возложения таких полномочий на административные власти. Полномочия инспекторов, таким образом, имеют тенденцию изменяться от страны к стране даже в тех государствах, которые ратифицировали Конвенцию МОТ № 81.

В целях «исправления наблюдаемых недостатков» инспектор может либо составить приказ, дающий работодателю определенное время на исправление ситуации, либо потребовать принятия немедленных мер в случае грозящей опасности. Последнее полномочие доступно инспекторам все в большем и большем числе стран: можно упомянуть Бельгию, Федеративную Республику Германии, Японию, Соединенное Королевство, скандинавские страны, Южную Африку и многие другие страны, реформировавшие свое законодательство по безопасности и гигиене труда в 1980-е и начале 1990-х годов. В других странах применение таких мер все еще может быть обязательным только по приказу суда. Но время, которое уходит у суда на вынесение и на исполнение решения, вызывает задержку, во время которой может произойти несчастный случай. Кроме того, судьи в гражданских судах часто не имеют специальной подготовки по проблемам охраны труда и оказываются нечувствительными к нарушениям. Штрафы, как правило, низкие, а этот и другие факторы, которые обладают тенденцией к подрыву репутации инспекторов, усиливают тенденцию отказа от судебных разбирательств, даже за незначительные нарушения, включая уголовное разбирательство, в пользу административного разбирательства, над которым инспектора имеют более эффективный контроль. Для сокращения этой задержки некоторые страны создали «аварийную» процедуру, которая позволяет инспектору обратиться к председательствующему судье в любое время, даже когда он находится дома, за приказом с силой немедленного исполнения.

Право на апелляцию
Очевидно, что обязательные решения, принятые инспектором, обычно являются объектом права работодателя на апелляцию ввиду того, что должно быть предусмотрено положение по предупреждению или исправлению всех возможных злоупотреблений. Апелляции, как правило, являются поддерживающими по отношению к приказам с ограничением временного срока и не-поддерживающими по отношению к приказам с силой немедленного исполнения ввиду грозящей опасности, на которую они направлены.

Действия, предпринимаемые при нарушениях
«Лица, которые нарушают или отказываются соблюдать положения законодательства, проводимые в жизнь инспекцией по труду, должны подлежать немедленному судебному преследованию без предварительного предупреждения». Этот жесткий принцип, сформулированный в Конвенции № 81 и повторенный в Конвенции № 129, тем не менее, смягчается двумя способами. Во-первых, «национальными законами или обязательными постановлениями могут быть сделаны исключения для случаев, в которых должно быть выдано предшествующее уведомление о проведении исправлений или о профилактических мерах». Во-вторых, «выдача предупреждения и рекомендаций вместо назначения или рекомендации судебного разбирательства должна быть оставлена на усмотрение инспекторов по труду».

Второе из этих положений дает инспекторам полную свободу выбора. В каждом случае они должны определить, какие средства - рекомендации, предупреждение или судебное разбирательство - лучше всего обеспечат гарантии того, что закон соблюдается. Выбор должен сопровождаться планом, который они специально адаптируют в соответствии с характеристиками предприятия, и последовательностью целей, расположенных в порядке важности.

Если инспектора принимают решение о судебном преследовании, они могут либо сами поставить вопрос перед судом (как в странах британской административной традиции), либо рекомендовать судебное разбирательство прокурору или судье (это - наиболее распространенная ситуация). Затем инспектора по труду составляют отчеты, которые рассматриваются как достоверные, в зависимости от страны, либо до тех пор, пока они не будут опровергнуты, либо до тех пор, пока их достоверность не будет оспорена в суде.

Конвенции № 81 и № 129 гласят, что «национальными законами или обязательными постановлениями должны быть предусмотрены … адекватные санкции за нарушения положений законодательства, которые должны эффективно реализовываться на практике». Хотя все национальные законы предусматривают санкции за нарушения, слишком часто эти штрафы «неадекватны». Штрафы, суммы которых часто устанавливаются при принятии соответствующего правового положения и остаются неизменными в течение многих лет, настолько легки, что едва ли представляют собой хоть какую-нибудь ценность в качестве меры устрашения. Если суд выносит приговор о тюремном заключении, то обычно оно осуществляется через отсрочку приговора. Хотя приговор может быть приведен в исполнение в случае повторения правонарушения. Суды всегда обладают полной свободой действий. Здесь необходимо четко осознавать, что о желании правительства принудить к исполнению законов и постановлений, защищающих рабочих, можно судить по тяжести санкций, предписанных законом, и способу их применения в суде.

Противодействие (сопротивление) выполнению задач инспекции по труду или оспаривание полномочий государства обычно жестко карается национальными законами и постановлениями, которые, дополнительно, должны предусматривать возможность обращения к силам полиции. В действительности, руководители предприятий редко прибегают к тактике препятствования.

Обязанности

Беспристрастность
Говоря словами Конвенций № 81 и № 129, инспекторам по труду «должно быть запрещено иметь прямой или косвенный интерес в предприятии, находящемся под их надзором». В большинстве стран это запрещение изложено в положениях о работе должностных лиц и в специальных положениях.

Профессиональная тайна
Инспектора «должны быть обязаны, под страхом соответствующих санкций или дисциплинарных мер, не раскрывать, даже после ухода со службы, каких-либо производственных или коммерческих секретов, или технологий, которые могут стать им известны в ходе исполнения ими своих обязанностей». Инспектора обычно связаны секретностью из-за своего статуса должностных лиц в соответствии с положениями законодательства, применимых к государственной службе. Эта обязанность часто включается в письменное обязательство, которое они должны подписать, или в клятву, которую они должны дать, приступая к своим обязанностям. Они обещают соблюдать секретность не только в течение периода своей занятости, но и в течение всей своей жизни.

Осторожность по отношению к источнику жалоб
Инспектора «должны рассматривать как абсолютно конфиденциальный источник любых жалоб и не должны давать работодателю или его представителю каких-либо намеков о том, что визит инспекции последовал за получением такой жалобы». Эта обязанность возникает из двойственной заботы, во-первых, о защите рабочих, которые подали жалобу, а, во-вторых, о том, чтобы сделать работу инспектора более эффективной. Это обязательство является сдерживающим. Как и предыдущие обязанности, оно, в целом, является предметом правового положения или статьи в положении о работе инспекторов и обычно присутствует в обязательствах, которые инспектора принимают на себя во время принесения присяги.

Независимость инспекторов
Независимость влечет за собой как обязательства, возложенные на инспекторов, так и гарантии, предоставленные им. Конвенции № 81 и № 129 предусматривают, что «штат инспекции должен состоять из государственных служащих, статус и условия работы которых таковы, что они уверены в стабильности занятости и независимы от изменений в правительстве, и от неподходящих лиц, оказывающих внешнее влияние». К таким лицам относятся некоторые беспринципные руководители предприятий или некоторые политические элементы, которые могут попытаться оказать давление на инспекторов.

Инспекция по труду в сфере профилактики
В конце двадцатого века многие институты в сфере труда и социальной политики, часто ведущие свое происхождение из девятнадцатого века (как, например, инспекция по труду), сильно озабоченные и заинтересованные функцией профилактики, переживают глубокие, быстрые и серьезные изменения. Эти изменения возникают благодаря сочетанию внешних и внутренних факторов - политических, экономических, социальных, административных и технологических. Они окажут сильное и серьезное воздействие на соответственную роль, масштаб и функции этих институтов, их взаимоотношения друг с другом и с другими основными клиентами, поскольку они направлены в двадцать первый век. Необходимо понимать и анализировать сущность этих изменений, образ их воздействия на компетенцию, выполнение работы, влияние и взаимоотношения основных игроков, и на социальную реальность, в которой они действуют.

Профилактика, в контексте охраны труда, и связанная с ней роль инспекции по труду упоминаются в многочисленных международных трудовых стандартах (например, Конвенциях МОТ № 81, 129, 155, 174 и других). Однако документы об инспекции по труду (Конвенции № 81 и № 129, и Рекомендации № 81, 82 и 133), в целом, хотя и ведущие к принципам профилактики и поддерживающие их, специально обращаются к вопросу о профилактике только на стадии создания предприятия (pre-workplace stage) (сравни: параграфы 1-3 Рекомендации № 81 и параграф 11 Рекомендации № 133).

Со времени принятия этих стандартов инспекции по труду (из которых, в частности, Конвенция № 81 об инспекции по труду в торговле и промышленности приобрела универсальный характер через ратификацию ее почти 120 государствами - членами МОТ) концепция профилактики существенно изменилась. Профилактика подразумевает, прежде всего, определенные усилия по избежанию происшествий, несчастных случаев, споров, конфликтов и т.п. Однако то, что произошло и было предметом вмешательства и санкций, гораздо легче задокументировать, измерить и оценить, чем то, чего удалось избежать. Как же измерить число и последствия несчастных случаев, которые не произошли? И как предъявить доказательства эффективности и действенности как результат, как подтверждение достижения?

Сегодня, ориентация на профилактику как парадигма социальной и трудовой политики направлена на широкомасштабную задачу стимулирования людей к ведению длинной, продуктивной и здоровой жизни, и, таким образом, сокращению экспоненциально растущих затрат на разные элементы социального обеспечения людей, предприятий и общества. Кроме того, профилактика в сфере труда все больше и больше определяется не только как краткосрочные преимущества, но и как поддержка и содействие производственной мощности, производительности и качеству, обеспечению занятости и т.п. Профилактику все больше рассматривают как решающую предпосылку, стимулирующую человека вести достойную жизнь в обществе. Профилактика, таким образом, определяется как целостная «открытая» или плюралистическая концепция, нацеленная на избежание множества социальных, технических, медицинских, психологических, экономических и прочих опасностей, эффективность которой в возрастающей степени зависит от распознавания, анализа и внимания к ранним проявлениям этих опасностей.

Значительный опыт МОТ в сфере сотрудничества со своими мировыми партнерами - участниками в течение последнего десятилетия показывает, что переход от относительно жесткой концепции «ответного» контроля к концепции предварительной профилактики неизменно ведет к значительному прогрессу в деятельности администрации по труду и в полученных результатах. Но суть этого опыта также показала трудности в достижении этой необходимой эволюции и в сохранении ее направленности вопреки множеству разнообразных препятствующих факторов.

Кроме того, для того чтобы любая политика профилактики была эффективной, требуется участие всех сторон и людей, непосредственно в этом заинтересованных. Таким образом, это участие часто должно осуществляться через привлечение представителей организованных социальных партнеров и их приверженность любой подобной инициативе. Кроме того, преследуемые цели профилактики должны быть полностью интегрированы в систему целей заинтересованного предприятия. Это, в свою очередь, включает в себя активное участие, даже лидерство, руководства (менеджмента). Такие условия далеки от реализации в мировом масштабе или хотя бы в большинстве наиболее индустриально развитых рыночных экономик.

Помимо этого, бюджетные ограничения, в настоящее время отягощающие правительства в любой стране мира (одинаково, и в развивающихся, и в развитых странах), и, таким образом, средства, доступные администрации по труду и ее службам на местах, и инспекциям по труду (конечно, часто так непропорционально), создают риск, подвергающий опасности или ослабляющий ориентиры любой подобной политики, поскольку они требуют, по крайней мере первоначально, больших затрат времени и ресурсов, и их, как уже упоминалось выше, трудно измерить и, следовательно, подтвердить.

Однако в индустриальных странах экономические и социальные издержки отсутствия профилактики сразу же увеличиваются до финансово непозволительного и политически неприемлемого уровня. К этому необходимо добавить растущее признание общей неэффективности коррективного вмешательства "post factum" (после случившегося). Это привело к возникновению вывода о том, что профилактические элементы любой системы социальной и трудовой защиты, безусловно, должны быть усилены. Впоследствии началась широкая дискуссия на национальном и международном уровне с целью разработки действенной, практической концепции инспекции по труду в сфере профилактики.

Все более ускоряющийся темп изменений и инноваций во всех аспектах работы - социальных отношениях, организации работы, технологиях производства, условиях занятости, информатике, новых опасностях и т.п. - создает растущие препятствия в деятельности инспекции по труду. Инспектора должны не только не отставать от событий во все более и более сложных, различающихся и все более специализированных областях знаний, необходимых для их компетенции. В действительности, они должны предвидеть тенденции и события и обладать способностью быстро определить и понять их последствия, с точки зрения охраны труда, и, таким образом, разработать и внедрить новые стратегии профилактики.

В сфере труда инспекция по труду является одним из наиболее (если не самым) важных инструментов государственного присутствия и вмешательства для создания, стимулирования и содействия культуре профилактики во всех областях, находящихся в сфере его компетенции: трудовых отношениях, общих условиях труда, безопасности и гигиене труда, социальном обеспечении. Для того чтобы инспектора успешно выполняли эту основную задачу, они должны переориентировать свою политику, оказать влияние на реформирование законодательства, методов, отношений и т.п. в сторону развития внешней и внутренней компетенции в сфере профилактики. Это касается как политики, так и методов, которым должны следовать инспекционные органы, а также методов проведения инспекционных проверок на предприятиях, которые должны быть приняты инспекторами.

Основными определяющими факторами в этой ситуации являются препятствия и давление на инспекцию по труду со стороны экономической, политической и административной обстановки. Они, в целом, описываются такими концепциями, как дерегулирование, приватизация, структурные изменения и проверка рынком. Эти политики имеют тенденцию на практике делать работу инспекции по труду более трудной и сложной, хотя они могут также обеспечить движущую силу для инноваций. Однако они, обычно, обладают тенденцией обострять и без того хронический дефицит ресурсов. Таким образом, охрана труда должна также искать альтернативные ресурсы для создания своего собственного вклада в профилактику.

В конечном счете, целью является создание всесторонней, непрерывной «культуры профилактики» на предприятиях (и в обществе), с учетом динамики изменений в социальных отношениях внутри предприятия, вызова традиционным понятиям о власти и законности, который возникает в результате изменений в отношениях, в организации работы и т.п., в целом более высокого (и все еще растущего) уровня подготовки и образования как работодателей, так и рабочих, новых форм участия, которые создают стимулирующую среду и т.п. Все это требует новых форм сотрудничества инспекции по труду с работодателями, рабочими и другими институтами не только в том, что касается претворения в жизнь стандартов и постановлений в сфере охраны труда, но и с целью достижения полного соответствия профилактическим целям новой защитной социальной и трудовой политики и законодательства.